人本教育基金會

20191003人本教育基金會新聞稿

「你,今天被侵權了嗎?」
2019年校園問卷調查報告暨《學生權利保障法》

兒童權利公約實施迄今已經5年,2017年我國更邀請國際審查委員來台進行兒童權利公約國家報告之國際審查並提出結論性意見。然而,兒童權利之狀況有改善嗎?

學校裡的生存困境—無所不在的歧視與剝奪

我國於2014年公布「兒童權利公約施行法」,正式宣示要落實兒童權利公約(Convention on the Rights of the Child),以健全兒童及少年身心發展、保障及促進兒童權利。

公約實施迄今已經5年,2017年我國更邀請國際審查委員來台進行兒童權利公約國家報告之國際審查並提出結論性意見。然而,兒童權利之狀況有改善嗎?

學校是兒童一天當中活動時間最長的生活場域,要講兒童權利的落實,就不能不知道當前學生在校的真實處境。故人本教育基金會於今年暑假進行中學生之校園網路問卷,經過一個多月的施測,回收694份國中問卷、739份高中問卷、511份高職問卷,在95%信心水準下,誤差值均在5%以下,並根據這些問卷結果製作一份問卷報告(附件一),節錄如下:

一、體罰、言語羞辱創新高—老師到校犯罪無人管?!

根據本次調查,有高達68.6%的國中生表示曾看過或受過老師體罰,相較於本會2016年全國調查數據,有56.9%的國中生看過或受過體罰,增加一成以上。且有28.7%的高中生、47.6 %的高職生表示看過或受過體罰。體罰仍在中學裡相當普遍。

另關於教師之言語羞辱狀況,有過半的國中生54.8% 表示有聽過老師的言語辱罵,高中有35.9%,高職也有46% 的學生表示有聽過老師罵汙辱性語言。相較於2016年國中問卷中所示的曾聽過老師言語辱罵的數據 21.2%,比例增加一倍以上。

體罰與辱罵,對大人為之,都是犯罪行為,但在校園裡卻這麼氾濫—為什麼老師可以如此目無法紀? 法規管不到他們? 還是應監督、究責之主管機關及司法單位都無視傷害?

二、羞辱性處罰及變相體罰盛行於校園—把羞辱當作教育的校園環境

校園裡仍存在許多羞辱性之處罰,侵害兒童之人格尊嚴,例如,羞辱人格之公然罰站(國中有69%、高中有38.8%、高職有57.7%)、隔離與排擠之特別座(國中有47.7%、高中有22.9%、高職有36.4%)、強迫自白、強迫反省之行為自述書(國中有72.5%、高中有53.9%、高職有61.6%);也有使兒童身心痛苦並剝奪兒童休息時間之罰抄寫處罰(國中有85.4%、高中有50.9%、高職有70.6%)。

這些侵害學生人格尊嚴、發展權及休息權之管教措施,卻被教育部及教師們合理化為教育部《學校訂定教師輔導與管教學生辦法注意事項》之「一般管教措施」,讓老師得以「站立反省」、「在教學場所一隅,暫時讓學生與其他同學保持適當距離」、「要求口頭道歉或書面自省」、「適當增加作業或工作」為名目,繼續侵犯學生。

三、髮禁、服儀、禁愛令–從頭到腳被禁令壓抑的青春

髮禁、服儀處罰、禁愛令,都是學校以「學生要有學生的樣子」的身分歧視,對學生自由的剝奪,此種作法侵犯兒童之表意權、自由權,且嚴重違反教育之目的。

髮禁早已解除十多年,然本次問卷報卻還有高達七成國中生、三成高中生、六成高職生表示學校有髮禁。而教育部雖於前年宣告服儀解禁,然有89.1%國中生、80.9%高中生、89.6%高職生表示學校會檢查服儀且會處罰(包括複檢、記警告、寫自述書、罰站、靜坐反省、勞動服務、體罰)。教育部雖然明訂學校不得以服儀檢查結果記過及罰站,但是根據問卷結果,有43%國中生、45.8%高中生、54.9%高職生表示會因服儀被記過,有21%的國中生、18%高中生、21%的高職生表示會因服儀被罰站。

另關於校園禁愛令,有35%的國中生、17.2%高中生、35.2%高職生表示學校會禁止學生交往且會加以處罰。用監控取代教育,違反《高級中等學校訂定學生獎懲規定注意事項》,也嚴重違背我國性別教育之重要內涵。

四、過勞的學生—密集的課後課程

根據教育部《國民中小學教學正常化實施要點》、《高級中等學校課業輔導實施要點》之規定,國中、高中的第八節課業輔導必須「自由參加、不得教授新進度及考試」、「不得超過17:30」、「不得在周末進行」、「不得強迫參加寒暑輔」。

然而本次問卷調發現,有近九成以上的中學生表示無法自由選擇是否參加第八節課;更有27.6%的國中生,21.3%的高中生、24.7%的高職生表示學校五點後還有安排課程(不包含晚自習)」。另有大約三成以上的中學生反映有學校會有「週末輔導班」;有將近半數的中學生會被強迫參加寒暑輔。

這些數據顯示,我國中學生的生活仍被升學主義所綁架,不僅休息權被侵犯,年輕的生命只能禁錮在課業及分數之中,無法發展其生命經歷及體驗之可能性,剝奪青少年認識自己、認識世界的機會。而更可惡的是,有63%的國中生、29.4%的高中生、41.3%的高職生表示老師會罰不准下課。連稍事喘息、運動、與同學互動,及上廁所、喝水等滿足基本生理需求的下課時間都被剝奪,被拿來當作處罰的手段,不僅是休息權的侵害,顯然已侵犯人性尊嚴。

五、沒有隱私的學校生活

2017年兒童權利公約國際審查委員結論性意見中,審查委員明確建議政府「採取一切必要措施,避免學生隱私受到非法、恣意的侵犯。老師們應該被告知這類保障隱私的法令,而且當老師們違反法令時,必須受到懲處。」

且違法的強制搜索已構成刑法強制罪,縱使學校都不可任意為之。然而,本次問卷調查發現,有25.6% 國中生、12.2% 高中生、36%的高職生表示學校仍會用搜書包、抽屜、櫃子的方式進行「安全檢查」。

另一個學生隱私權的侵害展現在成績的公布。根據本次問卷調查,有九成的國中生、8成以上的高中生、高職生表示老師會公布全班成績。

六、學生申訴制度形同虛設

根據2017年兒童權利公約結論性意見「委員會建議讓所有兒少都能得知申訴管道以及申訴程序的資訊。政府應確保該程序對兒少友善,提供兒少適足的支持(在適當情形下包括家長或 NGO 的支持),並保護兒少隱私。委員會進一步建議,政府應採取必要措施,保護提出申訴之兒少或代表兒少申訴者,免於報復、恐嚇或其他負面影響。申訴程序應為獨立審查。」故學生申訴制度應使所有兒少知悉、且須確申訴程序之友善及支持性,並應確保提出申訴之兒少的安全。

然本次調查結國顯示,僅有27.1%國中生、36.8%高中生、30.3%高職生表示知道制度內申訴管道(校長、學務人員、學生申訴委員會、班聯會或教育主管機關),這個數據顯示學校並沒有善盡提供權利救濟資訊的義務。

本會協助學生及家長處理校園申訴案之經驗,及本會於今年舉辦多場之學生權利草案焦點座談中,均有學生因申訴被老師事後報復之事件發生,且於申訴評議會議均由校方人員組成,不僅常常無法申訴成功,甚至有發生在申訴會議中要求學生當面道歉的事件。由作成處分的學校再擔當申訴處理單位,根本是球員兼裁判的不公平機制。目前的規範及運作,讓申訴制度形同虛設。

兒童不會因為走進了學校大門就失去了人權—《學生權利保障法》之制定

公約第28條:「締約國應採取一切適當措施,確保學校執行紀律之方式,係符合兒童之人格尊嚴及本公約規定。」即便是為學校紀律之維護,也應符合兒童的人格尊嚴,並於第一號一般性意見揭示「兒童不會因為走進了學校大門就失去了人權。」之重要原則。

我國對於侵害權利之特別權力關係之認定,在軍公教方面已漸次演進為為符合法治國原則的特別法律關係;但是同受特別權力關係壓迫的學生,卻仍深陷在威權之中,許多正常民主國家的原則,在許多校園中,都被視為無物。我國校園裡的兒童,何時才能被真正當成一個「人」對待,被當成學習的主體,而不是一個應受管束以符合大人眼光與標準的客體呢?各種以教育為名的各種傷害與權利的剝奪,何時才能在學校被禁止呢?

學生為教育之主體—學校應落實正常民主國家原則

為改善兒童於學校之處境,本會與淡江大學公共行政系涂予尹老師合作,研究並草擬《學生權利保障法》草案,要求學校應落實正常民主國家的原則:

一、法律未禁止的行為,不能任意限制學生;未規定一定要做的事情,不能強迫學生作為。

仍有許多學校在沒有法律授權,甚至教育部也不同意的情況下,任意對學生實施髮禁,制定過於嚴苛的服儀規定(甚至限制女生不能穿褲裝),甚至還有學生刊物要被校方審查之後才能印行的狀況。而強迫參加第八節課、強迫晚自習、乃至於強迫參加糾察隊的學校,也不在少數。

二、沒有法律授權,不能任意處罰學生

學生進到學校中,面對的是一個萬事都可以被處罰的狀況,「升旗時不肅穆」、「坐在司令台上」、「座位沒有靠緊」、「談戀愛」,甚至小到連水壺放桌上而不是放地上,都可能被處罰。校方想處罰而找不到校規條款的時候,還有「其他有損校譽或不當行為」這種包山包海的處罰理由。這種教官看不順眼就可以進行處罰的條款存在。

三、應該要設立學生權利受侵害時的救濟管道

先前的幾種情形,教育部確實有對於這些狀況,都進行「行政指導」層級的規定,但行政指導沒有強制性、也沒有法定的救濟管道。成人權利遭侵害時,目前有各種管道可以處理,讓加害人負起責任並獲得回復或賠償,但面對學生權利遭侵害,目前的狀況只是「勸勸學校」或者「可能減少補助款」。

四、不能對學生施以暴力

如果在一般社會中,成年人受到傷害,是會受到刑罰的。但是,在校園中大部分的體罰事件,教師只會被告誡了事,體罰嚴重到造成腦震盪、骨折、燙傷的,大多也只有申誡了事。形式暴力是一個嚴重違法、嚴重違反教師倫理,也是一個嚴重的學校紀律問題。
我國應訂立《學生權利保障法》,為落實兒童權利建立明確指標

在教育場域,濫用輔導跟管教為由,來戕害權利的狀況,並不少見。所以我們需要透過學生權利保障法,來確立學生作為權利主體的地位。草案中將確立學生在兒童最佳利益、平等權、不受任何身心暴力對待,言論、表意、結社等權利及隱私權、信仰自由、財產權及一般自由等權利的權利主體地位,透過基本權之規範,讓校方清楚的知道,學生的權利是基於法律,而不是能由校方決定是否給予的恩澤。同時,有鑑於學生會是在現況下,比較有可能先作為學生就集體事務表示意見的團體,關於學生會的權利,也應在草案中明確規定。

本草案並設計學生權利保障之重要機制:

一、加入學生權利保護官制度

現行學生獎懲、申訴、權利遭侵害事件處理的過程,學生常常需獨自面對體制,縱使有家長協助,常因專業之不足、對學生的害怕與不信任,或怕麻煩的因素,而由學生承擔委屈,同時體制也會失去一個經專業檢視而改善成長的機會。
故制度上需要一個具有兒童權利專業、能本於學生之立場為其爭取權利的人。故須在「體制中」設置一個備有兒童權利專家,能夠對制度及執行面提出改善的要求,同時對個案有充足的調查權限,出席獎懲、申訴及與學生權利相關的會議,以學生的立場,為體制帶來兒童權利的觀點,加速教育體制的進步。

二、將學生申訴制度法制化及確立訴訟權

現行學生申訴制度由地方政府(只有部分私立學校由中央)制定,導致各地在申訴制度有差異。而部分縣市對高中沒有再申訴規定,或再申訴制度還是由學校進行,球員兼裁判下,申訴制度成效不彰。

故學生權利保障法規範中央主管機關應制定包含輔導管教、獎懲等與學生權利相關之法規,並於學生權利保障法中明定申訴及再申訴程序、訴願、行政訴訟,保障學生尋求救濟的權利。且明確規範整學生申訴評議委員比例,並明訂委員應有兒童權利專業或意識,引入調查小組機制並明定調查小組得一部或全部由外部專家擔任。

三、明定學校維持安全學習環境之義務

學生應有權享有安全學習的環境,學校有義務維持讓學生不受歧視、騷擾、恐嚇、霸凌等行為之發生的安全環境,所以草案中參考美國加州的「學習環境安全法」,讓學校明確的為維持環境而負責,並且要求中央主管機關訂定辦法加以施行。

四、加入公益訴訟條款

教育事務是公共事務,其影響所及,就社會中人的互動模式,國家整體的進步與心智發展,至為相關。民主社會,公民握有決定國家前途的權責,教育功能中公民素養的培養,也與民主國家是否能存續以及繼續發展,密不可分。且學生在校受到權利侵害或壓迫的狀況,都是人權事件,這關係到我們能不能以國際共通的標準,來為孩子提供發展成長所需的環境。所以在學生權利的個案或通案處理上、在教育政策上,公民團體基於公益,應該要在法律上能為孩子有所守護,有所主張。藉由法律規定,讓公民團體能夠對政府、學校在學生權利保障上的怠失提起訴訟,能夠清楚而具體的要求政府或學校盡速改正,並獲得法律上的強制力,是在學生權利保障出現漏洞時,重要的補洞機制。

法律的進展向來都只是第一步,但在民主國家,我們是藉由法律來明確這個國家的主張和願景,這個法律的提出,也是希望這個國家宣示,要往讓孩子能有正常發展環境的方向前進。

除了《學生權利保障法》之推動,教育部仍應有所作為以保障學生權利:

本會要求:

  1. 教育部應儘速修正《學校訂立教師輔導與管教學生辦法注意事項》,刪除「站立反省」、「在教學場所一隅,暫時讓學生與其他同學保持適當距離」、「要求口頭道歉或書面自省」、「適當增加作業或工作」等規定。
  2. 教育部應儘速建立體罰、言語羞辱教師之淘汰標準及範例,使各校教評會得以依循。
  3. 教育部應嚴懲違法進行髮禁、服儀處罰之學校,使學校勿再輕易侵害學生權利。

記者會來賓發言:

【來賓發言紀錄】

透過一個多月的網路問卷調查,包括各個學校學生會、學生組織協助發送,獲得今天數據,除了公告數據,也介紹學生權利保障專法。

報告數據

馮喬蘭(人本教育基金會執行長):

2016年問卷內容,有學生直接被體罰(國中生35.4、國小27.8),今天的數字也怵目驚心,有這麼高的比例看過或受過這些處罰。國家已經禁止體罰這麼多年,比例仍高。每次看到,不禁要問為什麼會這樣?國家也說要友善校園、要落實CRC,卻看到現實的數字,政府政策充分被打臉。我們有想過幾個可能原因:

人本都說,都立法了,為什麼辱罵老師仍存在於校園?每次開個案記者會,我們都問:「為什麼這些老師都還在校園?」這些老師都被開罰、公告姓名,但老師都還在學校,未予解聘。連這樣的老師都無法解聘,你立法說要禁止體罰,有可能嗎?

我們很容易把學生當作「預備犯錯者」,總想要去,而非維護照顧他們的獨立個體。學校不應走入校園就失去人權,大人都說,那大人的權利在哪?為什麼只要說學生的權利,就一定會剝奪大人的權利?難道只要學生留長頭髮,就不會教學?我們提出對教育部各種呼籲:不要用書面自省包庇悔過書、不要用調整座位來剝奪學生受教權,這些都是教育部立即可做的,並對於體罰成傷的老師,公告姓名,並立即處理。

我們也提出學生權利保障法的推動。

林彥廷(臺灣青年民主協會理事長):

之前就做許多有關學生的權利工作,很多有關學生權利保障的法令都是雷聲大雨點小,能具體落實(尤其私立與技術高中),卻很難落實。缺乏:第一,監督的面向;第二,無從救濟。

服儀是最近學生最關心的案子,因為之前教育部有說,不能以服儀懲罰學生,但學校都限縮在記過,而發生許多繞道處罰的案例:如台北市某高中,違反服儀要記點,而累計一定點數,就要拿著牌子在校門口;記點要愛校服務,沒有做就要記過。諸如此類變相懲罰學生服儀的「管教措施」。

學校都說這是正向管教,但對學生而言,這就是懲罰。

人本的報告中,還有提及禁愛令。過去,校園中牽手、擁抱、親吻會有不同層級的記過,直到今日,還可以看到翠華中學,上學需要男女二元性別方式進入校園。包括,新竹市學校校車男女要分開坐,肩並肩要記警告。具體個案中,不僅是禁愛令限縮性別互動空間,更有學校以懲罰方式,告訴學生異性間不要互動,有害性別教育發展。

有這麼多奇形怪狀、戕害學生的處罰方式。中學生無從救濟,若因此被記過,老師對比例原則沒有完整觀念。懲罰方式學生無從申訴。儘管教育部規定所有學校要有申評會,其中要有學生代表,但我們曾做過調查,有七成學生不知道有這救濟機制,與人本調查不謀而合。

組成大部分為教官主任,學生代表只有一兩位,無從協助為學生發聲。近期推動,除申訴外,主管機關應有建立學校以外之再訴訟。高中生應有更完整的權利保障方案。

葉大華(台少盟秘書長):

人本的調查,與2017台少盟國中小與高中生校園人權評分結果很類似。結果發現,在最好的人權表現,不過是61分,還是公立高中。校園人權指數最差的是私立國中。對照今天人本很驚訝,2017年的CRC國際審查,其中結論性意見第51點提及霸凌、第81點提到體罰,都有提醒教育部,今年五月立法院好不容易回應,包括教師法對不適任教師懲處機制。委員會也提到,申訴機制的問題,對現在校園中人權的問題,阻礙是學生知道政府有關注,但不知道怎麼申訴,也不確定,會怕秋後算帳。如人本,有很多學生害怕,而阻礙他參與。

看到學生權利專法的推動,我們很重視,也希望一起推動這些事情。之前做的校規檢視,很認同人本推專法。第一號一般性意見書,教育的目的是協助學生人格健全發展,霸凌、體罰與不當管教措施,有違兒童權利公約的精神。所以專法提到學生權利保護官,是一個創建。其他司法少年的機制中,有少年保護官,去調查、保障司法少年。保護官的制度,再打開校園環境,建構以學生為主體校園環境,包括校規要檢視、學生如何有效參與校園紀律決定、定期檢視老師管理措施是否符合兒童權利公約。這需要有機制、專責的人,若專法能推動成功,某種程度可以落實在基層學校中,有一個窗口,讓學生能安心諮詢,老師做紀律執行時,不知道比例原則如何拿捏,也可以詢問保護官。

另外,也提到公益訴訟條款。終於在教師法通過後,今年初第一個成功的案例為,國小二年級男生長達一年被老師處罰中午在教室外獨自午休,精神科,媽媽打國賠,今年第一則成功案例(判罰十八萬)申訴機制要能儘早落實,包括學生意見如何在安全環境中,陳述受害狀況,才能有完好的調查處理流程。獨立的民團協助,當學生發現體制內管道行不同時,學生可以尋求民團的協助,流程才是完備的。

國家簽署公約那一刻,就必須確認,除了政府部門檢討自己措施,民間也需要持續監督政府如何踐行公約精神,相關制度又如何落實,需要我們一同倡議、思考,並打開校園環境的想像。

學生權利專法,是以學生為權利主體,來建構校園人權環境,而符合公約精神。

涂予尹(淡江大學公行系老師、學生權利保障法草擬人):

過去,常認為相較一般人民當作權利主體,學生卻被視為附屬地位,也就是特別權力關係。國家義務設定上,會有不定量修盎的要求,權利受侵害時,過去無法提出救濟,公務員八零年代透過大法官解釋,可以進行救濟,九六年有訂定公務員保障法,軍人懲戒也需要法律保留,也有許多法律修正,完整交代其權利義務。

學生的權利一直到2001六八四解釋,大學受到退學以外,可以提起行政救濟,有高中學生退學以外能不能體起救濟,不在解釋範圍內,也沒有像樣的法律。規範相對清楚的,是職權命令的學校地定輔導注意事項⋯⋯,給學校訂定輔導管教時如何裁量與訂定。這樣的職權命令,任由教育部修改,他們認為該怎麼修就可以修,沒有立法院審議討論之程序。他是在執行教師法所訂定的規則,學生權利指示教師知道怎麼管教而得到的好處,學生並非是為權利主體,只是附帶以權利客體。

兒權公約施行法,他有內國法效力,透過人本與台少盟的調查,不只在媒體可以看到對學權侵害的個案,統計上法治的陽光始終無法照進校園幽微的角落。現在已經到了,趕快推動學權保障法的空間,有立法的正當性。

有兒少法?但學生一天內,高比例時間在校園中。有必要針對學生高比例時間相關事項,透過專法,把學生視為主體來對待。未成年的特殊性,不代表學生要一直退讓,以便大人的利益,而是需要特別保障。學生權利保障法方向:第一、法律保留。訂定輔導管教辦法的注意事項提升層級。實體內容:相對於憲法,從人權保障的體系,去思考在學校中這些權利會怎麼被忽視,在更清楚地去定義。程序面,確保學生會的自治事項進去,專屬學生能做決定,而非單純學校做決定,彰顯學生會的角色。最後,完整化申訴制度。目前有許多問題,希望專法能整合現行規定,更要就申訴制度的問題,更做討論。

學生權利保護官,學生權利未必與家長重疊,甚至有時與學校對立。學生權利保障可能是三角,希望有一個客觀獨立的保護官制度,在學生申訴場合,有這角色代表學生發言,以學生利益為主軸,不受家長、學校拘束,以黃錒學生在校園中不利地位,獲得權利彰顯。

法案希望能在立法院或充分討論,作為學生權利保障的起點。

謝國清(台灣家長聯盟理事長):

看到報告非常訝異、不解,已經立法這麼久,教育部也一直宣示,顯然無效。學校教育人員知法犯法,甚至包庇,從學校到教育局處的包庇。

這些大人都離學生的時代太遠。除了關心教育,也做社區訪視,只要經過學校,社區發展協會理事長會說,學校一直像監獄,把學生關在裡頭。誰讓師道倫喪?大家都看得很清楚,到底學校怎麼對待我們孩子?教改沒有造成師道倫喪。

做指定的位子,問卷講的是處罰,但好學生也會被指定坐較好的位子,我們都很清楚,我們自己那個年代都有,這樣對嗎?當我們去國中訪視,你只要問學生說:有沒有特殊班,或特殊學生或特別照顧?不只成績好的學生被孤立,其他也會被其他學生另眼相看。學校都把學生給分類,區分好學生、壞學生,如此又要怎麼期待社會會好呢?(不應再有歧視與分化)

教育部,推動教改過程做出許多宣示,包括現在的十二年國教講學生要多元學習,這樣調查結果很重要,不能只是政策說說、老師增加教學知能,而要正視此些問題。

現在有很多事情可以立即做。

終結體制對兒童造成的暴力

教育與保護兒童是國家的責任,老師是代表體制執行公權力。
其暴力行為,並非只是個人失控、個人行為,他是透過國家體制對兒童施暴!!